Fraude de ley

Autor: Antonio Gómez Romera:

Jurídicamente, se entiende por “Fraude de Ley”, la actuación aparentemente lícita que en realidad persigue evitar la aplicación de la norma establecida para la ocasión.

Código Civil - Título Preliminar

De las normas jurídicas, su aplicación y eficacia - Capítulo III - Eficacia general de las normas jurídicas - Artículo 6.4: “Los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir”. Introducido por el Decreto 1836/1974, de 31 de mayo. Ref. BOE-A-1974-1083.

La Legalidad Constitucional Española

La Constitución Española (CE) de 1.978 configura dos distintos procedimientos para acceder a la autonomía:

El previsto en el artículo 143, más lento en su tramitación, no preconfiguraba las instituciones autonómicas y limitaba las competencias que podrían asumirse (las del artículo 148.1).

Y el establecido en el artículo 151, procedimentalmente más rápido, garantizaba un poder político propio y un horizonte competencial mayor (con el límite de las reservadas exclusivamente al Estado por el artículo 149.1). Esta vía exigía que la iniciativa autonómica fuera ratificada mediante Referéndum, convocado mediante ley orgánica, por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia implicada.

En Andalucía, se impuso la opción del art. 151, siendo la única comunidad que finalmente accedió a la autonomía por esta vía, con la intención de equipararse a las llamadas comunidades “históricas” (País Vasco, Cataluña y Galicia), que consiguieron el estatuto de autonomías políticas durante la Segunda República Española.

Se consensuó políticamente la fecha del 28 de Febrero de 1.980 para la celebración del Referéndum, y se aprobó la Ley Orgánica (LO) 2/1.980, de 18 de Enero, reguladora de las distintas modalidades de Referéndum.

Nota: El artículo 8 especifica las formalidades para la celebración del referéndum previsto en el art. 151 de la CE, vía elegida en Andalucía. Su apartado 4 disponía (originalmente) que 

Constitución Española DE 1.978 Título VIII: De la Organización Territorial del Estado Capítulo Tercero: De las Comunidades Autónomas Artículo 143
1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.
2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.
3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.

“celebrado el referéndum, si no llegase a obtenerse la ratificación por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, no podrá reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco años”.

Tanto la Constitución como la L.O. emplean deliberadamente el término “electores” (ciudadanos inscritos en el censo electoral), y no el de “votantes” (electores que ejercen efectivamente su derecho de voto) lo que refuerza el "quórum" exigido para acceder a la autonomía por este camino. En el caso de no ratificarse, no podría intentarse otro Referéndum con idéntica pretensión hasta transcurridos cinco años.

Resultado del Referéndum

El Referéndum fue ratificado por mayoría absoluta en las provincias de Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Málaga y Sevilla; y, tras impugnaciones judiciales, también en Jaén.

Nota: El porcentaje medio de abstención en estas 7 provincias, fue del 36,27%.

En Almería se produjo un porcentaje del 48,98% de abstención. Casi la mitad del censo electoral almeriense (285.139 personas) no acudió a las urnas.

Los votos favorables (119.550) sumaron sólo un 42,07% del total de electores, lejos del 50% exigido.

No se logró la mayoría absoluta en la provincia de Almería y, en aplicación directa del art.151 CE y del art. 8.4 de la LO 2/1.980, el Referéndum Autonómico NO quedaba ratificado en Andalucía... y no podría intentarse en los próximos cinco años…

Oscuros intereses políticos

Ante este revés… se sucedieron diversas propuestas: repetir el Referéndum en la provincia de Almería (PSOE), o reconducir el proceso autonómico andaluz al art. 143 (UCD).

El Presidente del Gobierno, Adolfo Suárez y el Líder de la Oposición, Felipe González acordaron, mediante la L.O. 12/1.980, de 16 de Diciembre, añadir dos párrafos al art. 8.4 de la L.O. 2/1.980:

“Esto no obstante, la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 se entenderá ratificada en las provincias en las que se hubiere obtenido la mayoría de los votos afirmativos previstos en el párrafo anterior, siempre y cuando los votos afirmativos hayan alcanzado la mayoría absoluta del censo de electores en el conjunto del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno. Previa solicitud de la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en las que no se hubiera obtenido la ratificación de la iniciativa, las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán sustituir la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 siempre que concurran los requisitos previstos en el párrafo anterior.”

El último párrafo trata de resolver el "caso almeriense"... pero suplantando la voluntad popular expresada en las urnas mediante una maniobra política.

La Disposición Transitoria de la L.O. 12/1.980 dispone:

“Lo dispuesto en la presente Ley será de aplicación a los referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica celebrados con anterioridad a su entrada en vigor y desde la vigencia de la Constitución.”

Otorgaba eficacia retroactiva a la modificación… un burdo remiendo del resultado del Referéndum, pero sin votación popular... La "oscura maniobra" se consuma ese mismo día (16 de Diciembre) al aprobarse otra Ley Orgánica (13/1.980)... y su "título" (“de sustitución en la provincia de Almería de la iniciativa autonómica”) ya anticipa el "Fraude de Ley" que se va a producir… su único artículo, dispone:

“Habiéndose producido la solicitud de los Diputados y Senadores de la provincia de Almería, a la que alude la Ley Orgánica sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, las Cortes Generales, por los motivos de interés nacional a los que se refiere el título VIII de la Constitución, declaran sustituida en esta provincia la iniciativa autonómica con objeto de que se incorpore al proceso autonómico de las otras provincias andaluzas por el procedimiento del artículo ciento cincuenta y uno de la Constitución.”

La Constitución Española no prevé en ninguno de artículos este mecanismo de sustitución… "creado legalmente".

El artículo 151 de la Constitución Española no establece ninguna alternativa subsidiaria, en caso de no ser aprobado el Referéndum en la forma y con la mayoría establecidas.

Es muy sorprendente que la L.O. 13/1.980 haga referencia a los “motivos de interés nacional previstos en el Título VIII de la Constitución”... motivos que amparan la actuación de los “Padres de la Patria” para suplantar la voluntad de los ciudadanos almerienses.

Conclusión

El Referéndum autonómico de Andalucía NO fue ratificado conforme a las disposiciones del artículo 151 de la Constitución Española.

Las dos Leyes Orgánicas (citadas anteriormente) y redactadas para corregir su resultado… tienen una fuerte sospecha de inconstitucionalidad y aplicando estrictamente el principio de jerarquía normativa (art.9.3 de la Constitución Española), adolecen de un Vicio de Nulidad… y son Nulas e Ineficaces todas las consecuencias derivadas del Referéndum… por lo que se podría plantear ante el Tribunal Constitucional la "inconstitucionalidad del Referéndum andaluz".